Rechtsprechung | Nds. Landesjustizportal – Dokument: OVG Lüneburg 1. Senat | 1 KN 92/19 | Urteil | Festsetzungen zur Sicherung von Dauerwohnraum

Der vom Rat der Antragsgegnerin am 5. Juli 2018 als Satzung beschlossene Bebauungsplan „Dorf – Teil A“ ist unwirksam.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan „Dorf – Teil A“ der Antragsgegnerin, der wesentliche Teile von deren Ortslage erfasst und insbesondere das Dauerwohnen stärken soll.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin der Grundstücke G. 6 und 6a (Flst. H., Flur I. der Gemarkung J.) im Plangebiet. Die Grundstücke lagen ursprünglich im Geltungsbereich des Bebauungsplans 8C „Ortsmitte – West“ der Antragsgegnerin, der dort ein Sondergebiet für Kultur-, Heil- und Erholungszwecke festsetzt; zulässig sind darin Betriebe des Beherbergungsgewerbes, Anlagen für gesundheitliche und sportliche oder kulturelle Zwecke und Betriebswohnungen sowie ausnahmsweise Einzelhandelsbetriebe, Schank- und Speisewirtschaften sowie sonstige Wohnungen. Es gilt eine offene Bauweise mit Einzel- oder Doppelhausbebauung. Für das Grundstück hatte der Landkreis Wittmund 2008 eine Baugenehmigung für fünf Ferienwohnungen erteilt, die jedoch nicht ausgenutzt wurde. Stattdessen wurden zwei Ferienhäuser mit insgesamt drei Ferienwohnungen errichtet. Am 21. Januar 2016 erteilte der Landkreis Wittmund auf einen Nachtragsbauantrag aus dem Jahr 2009 eine Baugenehmigung für das errichtete Vorhaben mit der Maßgabe, dass eine der drei Wohnungen eine Dauerwohnung bleibe bzw. werde. Tatsächlich nutzt die Antragstellerin alle Wohnungen weiter als Ferienwohnungen. Am 28. April 2020 hat die Antragstellerin einen Bauantrag zur Umnutzung der dritten Wohneinheit von einer Dauer- zu einer Ferienwohnung gestellt.

Einen zwischenzeitlich für die Grundstücke der Antragstellerin sowie praktisch die gesamte weitere Ortslage der Antragsgegnerin erlassenen Bebauungsplan „Dorf“ vom 4. Dezember 2008 hatte der Senat mit Urteil vom 17. Januar 2013 (Az. 1 KN 264/09) für unwirksam erklärt. Darauf fasste der Rat der Antragsgegnerin am 28. Februar 2013 den Aufstellungsbeschluss für den vorliegenden Bebauungsplan. Nach öffentlichen Auslegungen vom 19. September bis 20. Oktober 2014, erneut vom 5. Juli bis 16. August 2016 und nochmals vom 6. November bis 6. Dezember 2017 entschied der Rat der Antragsgegnerin am 5. Juli 2018 über die eingegangenen Stellungnahmen und fasste den Satzungsbeschluss. Am 31. Juli 2018 machte die Antragsgegnerin den Satzungsbeschluss ortsüblich bekannt; sämtliche vom Bürgermeister unterzeichneten Verfahrensvermerke auf der Planurkunde – auch die Präambel und der Vermerk über den Satzungsbeschluss – datieren vom 24. August 2018.

Der Bebauungsplan erfasst fast die gesamte bebaute Ortslage der Antragsgegnerin. Die Flächen, die nicht Grün-, Verkehrs- oder Gemeinbedarfsflächen sind, sind als Allgemeine Wohngebiete (WA), Besondere Wohngebiete (WB1 und WB2) und Sonstige Sondergebiete mit den Zweckbestimmungen „Tourismus/Ortsmitte“, „Wohnen/Ferienwohnen“ oder „Ferienheim/Erholungsheim“ festgesetzt. In allen Gebieten gilt eine eingeschossige, offene Bauweise, eine Traufhöhe von 2,20 bis 3,50 m und eine Firsthöhe von bis zu 8,50 m. Die textlichen Festsetzungen lauten:

„1. Gästebeherbergung

Gästebeherbergung im Sinne der hier vorliegenden Festsetzungen ist das Vermieten, Verpachten, Betreiben oder sonstige zur Verfügung stellen von Wohnraum (Unterkünften) ohne eigene Häuslichkeit und Gestaltung des häuslichen Wirkungskreises, die der Nutzung eines ständig wechselnden Personenkreises für einen zeitlich befristeten Aufenthalt dienen, z.B.:

– Betrieben des Beherbergungsgewerbes

– Ferienwohnungen

– Ferienappartements

– Ferienhäuser

– Hotels

– Pensionen

– Gaststätten mit Gästezimmern

– Gästehäuser

2. Wohnfläche

Wohnfläche im Sinne der hier vorliegenden Festsetzungen ist der zu Wohnzwecken zur Verfügung stehende Aufenthaltsraum im Sinne § 43 der NBauO. Abstellräume i.S.d. § 44 (4) NBauO sind bei der Berechnung der Wohnfläche nicht mit einzubeziehen.

3. Dauerwohnung

Eine Dauerwohnung im Sinne der hier vorliegenden Festsetzungen ist die Wohnung, die durch den Inhaber der Wohnung (Eigentümer, Mieter oder sonstige Nutzungsberechtigte) als vorwiegend benutzte Wohnung genutzt und als Schwerpunkt der Lebensbeziehungen vorgehalten wird.

Sollte der Inhaber der Wohnung mehrere Wohnungen vorhalten, so ist die Dauerwohnung im Sinne der hier vorliegenden Festsetzungen die Hauptwohnung nach den melderechtlichen Vorschriften des Bundes und des Landes.

3.1 Schaffung von Dauerwohnung(en)

Die Schaffung und Nutzung neuer Unterkünfte für die Gästebeherbergung ist ab einer Größe von 120 qm Wohnfläche im Sinne der Nr. 2 der textlichen Festsetzung nur im räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit der Schaffung und Nutzung mindestens einer Dauerwohnung zulässig.

Neue Unterkünfte für die Gästebeherbergung sind Unterkünfte auf demselben Grundstück, die nach Inkrafttreten dieses Bebauungsplans beantragt oder errichtet werden. Werden die Unterkünfte zu verschiedenen Zeitpunkten bzw. in getrennten Bauabschnitten erstellt, werden die jeweiligen Flächen für die Gästebeherbergung zusammengezählt.

Die Wohnfläche je einzelner Dauerwohnung muss mindestens 35 m² Wohnfläche im Sinne der Nr. 2 der textlichen Festsetzung betragen. Die Summe der Wohnflächen aller neu zu schaffenden Dauerwohnungen muss zudem mindestens 30% der neu geschaffenen Wohnfläche für die Gästebeherbergung betragen.

3.2 Nachweis von Dauerwohnung(en)

Die Dauerwohnung(en) ist bzw. sind auf demselben Grundstück nachzuweisen, auf dem die Gästebeherbergung stattfindet.

Der Nachweis ist zu führen unter eindeutiger Bestimmbarkeit bzw. Bestimmung jeder Dauerwohnung. Die Anzahl, Lage und Gesamtgröße der Dauerwohnung(en) sind in den Bauzeichnungen, die Bestandteil des Bauantrags sind, zu kennzeichnen.

Die Bestimmung und Kennzeichnung der Dauerwohnung(en) sind Bestandteil des Bauantrages bei der zuständigen Genehmigungsbehörde. Die Bestimmung und Kennzeichnung der Dauerwohnung(en) sind Bestandteil der Baugenehmigung.

4. Allgemeine Wohngebiete

Das Allgemeine Wohngebiet dient überwiegend dem Wohnen.

Gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO wird festgesetzt, dass im Allgemeinen Wohngebiet nur die folgenden allgemein zulässigen Nutzungen gemäß § 4 Abs. 2 BauNVO zulässig sind:

– Wohngebäude mit Dauerwohnungen im Sinne der Nr. 3, 3.1 und 3.2 der textlichen Festsetzungen.

– Die der Versorgung des Gebietes dienenden Läden sowie nicht störende Handwerksbetriebe.

Gemäß § 1 Abs. 6 BauNVO ist in den Allgemeinen Wohngebieten nur die folgende ausnahmsweise zulässige Nutzung gemäß § 4 Abs. 3 BauNVO zulässig:

– Betriebe des Beherbergungsgewerbes

Ausgeschlossen sind:

– Zweiradverleih

– Speditionsbetriebe

Die Schaffung und Nutzung neuer Unterkünfte für Betriebe des Beherbergungsgewerbes im Allgemeinen Wohngebiet ist ab einer Größe von 120 qm Wohnfläche nur im räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit der Schaffung von mindestens einer Dauerwohnung im Sinne der Nr. 3, 3.1 und 3.2 der textlichen Festsetzungen zulässig.

5. Besondere Wohngebiete

5.1 Gebiet zur Erhaltung und Entwicklung der Wohnnutzung I (besonderes Wohngebiet I)

Das besondere Wohngebiet I dient vorwiegend dem Wohnen, es dient auch der Unterbringung von Gewerbebetrieben und sonstigen Anlagen, soweit diese Betriebe und Anlagen nach der besonderen Eigenart des Gebiets mit der Wohnnutzung vereinbar sind.

Gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO wird festgesetzt, dass im besonderen Wohngebiet I nur die folgenden allgemein zulässigen Nutzungen gemäß § 4 Abs. 2 BauNVO zulässig sind:

– Wohngebäude mit Dauerwohnungen im Sinne der Nr. 3, 3.1 und 3.2 der textlichen Festsetzungen

– Geschäfts- und Bürogebäude,

– Läden, Schank- und Speisewirtschaften

– Betriebe des Beherbergungsgewerbes

– Sonstige Gewerbebetriebe außer Zweiradverleih und Speditionsbetriebe

– Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke

Die gemäß § 4a Abs. 3 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Nutzungen sind von den zulässigen Nutzungen ausgeschlossen.

Gemäß § 4a Abs. 4 BauNVO sind oberhalb des Erdgeschosses nur Dauerwohnung(en) im Sinne der Nr. 3, 3.1 und 3.2 der textlichen Festsetzungen zulässig.

5.2 Gebiet zur Erhaltung und Entwicklung der Wohnnutzung II (besonderes Wohngebiet II)

Das besondere Wohngebiet II dient vorwiegend dem Wohnen, es dient auch der Unterbringung von Betrieben des Beherbergungsgewerbes sowie sonstigen Anlagen, soweit diese Betriebe und Anlagen nach der besonderen Eigenart des Gebiets mit der Wohnnutzung vereinbar sind.

Gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO wird festgesetzt, dass im besonderen Wohngebiet II nur die folgenden allgemein zulässigen Nutzungen gemäß § 4 Abs. 2 BauNVO zulässig sind:

– Wohngebäude mit mindestens einer Dauerwohnung im Sinne der Nr. 3 der textlichen Festsetzungen

– Geschäfts- und Bürogebäude mit mindestens einer Dauerwohnung im Sinne der Nr. 3 der textlichen Festsetzungen

– Läden, Schank- und Speisewirtschaften mit mindestens einer Dauerwohnung im Sinne der Nr. 3 der textlichen Festsetzungen

– Betriebe des Beherbergungsgewerbes mit mindestens einer Dauerwohnung im Sinne der Nr. 3 der textlichen Festsetzungen

Die gemäß § 4a Abs. 3 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Nutzungen sind von den zulässigen Nutzungen ausgeschlossen.

Gemäß § 4a Abs. 4 BauNVO ist pro Grundstücksfläche mindestens eine Dauerwohnung im Sinne der Nr. 3 der textlichen Festsetzungen einzurichten.

[Es folgt eine sinngemäße Wiederholung der TF 3.1, letzter Absatz sowie der TF 3.2]

6. Sondergebiete

6.1 Sonstiges Sondergebiet „Tourismus / Ortsmitte“

Das Sonstige Sondergebiet dient überwiegend der Unterbringung von touristischen Anlagen und Einrichtungen. Zulässig sind:

– Unterkünfte für die Gästebeherbergung im Sinne der vorstehenden Definition

– Geschäfts- und Wohngebäude

– Einzelhandelsbetriebe

– Schank- und Speisewirtschaften

– Sonstige Gewerbebetriebe außer Zweiradverleih und Speditionsbetriebe

– Anlagen für Verwaltungen, kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke

Die Schaffung und Nutzung neuer Unterkünfte für Betriebe des Beherbergungsgewerbes im Sondergebiet „Tourismus / Ortsmitte“ ist ab einer Größe von 120 qm Wohnfläche nur im räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit der Schaffung von mindestens einer Dauerwohnung im Sinne der Nr. 3, 3.1 und 3.2 der textlichen Festsetzungen zulässig.

6.2 Sonstiges Sondergebiet „Wohnen / Ferienwohnen“

Das Sonstige Sondergebiet „Wohnen / Ferienwohnen“ dient überwiegend der Unterbringung von Anlagen und Einrichtungen für das Wohnen sowie für die Gästebeherbergung.

Als Hauptnutzungen sind zulässig:

– Wohngebäude mit mindestens einer Dauerwohnung im Sinne der Nr. 3, 3.1 und 3.2 der textlichen Festsetzungen

– Unterkünfte zur Gästebeherbergung im Sinne der Nr. 1 der textlichen Festsetzungen

– Räume für freie Berufe

Als untergeordnete Nutzungen sind zulässig:

– Läden zur Versorgung mit Gütern des täglichen Bedarfs von Bewohnern und Gästen

– Schank- und Speisewirtschaften

– Nicht störende Handwerks- und Gewerbebetriebe (ohne Zweiradverleih, Speditionsbetriebe)

– Anlagen für Verwaltungen, kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke

6.3 Sonstiges Sondergebiet „Ferienheim / Erholungsheim“ […]

7. Nicht überbaubare Grundstücksflächen / Nebenanlagen

Zusätzlich zu den Hauptnutzungen sind inseltypische Veranden gemäß der Gestaltungssatzung I der [Antragsgegnerin] und Nebenanlagen gemäß § 14 BauNVO zulässig. Sie sind auf den als überbaubare und als nicht-überbaubare Grundstücksflächen gekennzeichneten Bereichen zulässig.
[…]

8. Inseltypische Veranden

[Festsetzungen zur Größe inseltypischer Veranden, Ausschluss einer Dachnutzung und Verweis auf die Baugestaltungssatzung]

Zulässig als Bestandteile der Hauptnutzung sind

– Gästebewirtung im Zusammenhang mit Betrieben des Beherbergungsgewerbes

– Gästebewirtung im Zusammenhang mit Schank- und Speisewirtschaften

– Verkaufsraum im Zusammenhang mit Läden, Einzelhandelsbetrieben und sonstigen Geschäften

– Nutzfläche im Zusammenhang mit gewerblicher Nutzung, jedoch keine selbständig nutzbaren Einheiten

– Wohnnutzung im Zusammenhang mit Wohngebäuden, jedoch keine abgeschlossenen Wohnungen

[es folgen weitere Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung und der überbaubaren Grundstücksfläche]

9. Größe der Grundfläche der baulichen Anlagen (§ 16 Abs. 3 BauNVO)

Die zulässige Grundfläche der Gebäude pro Baugrundstücke wird wie folgt geregelt:

– Je Baugrundstück bei einer Größe von maximal 600 m² ist eine Grundfläche von maximal 150 m² pro bauliche Anlage zulässig

– Je Baugrundstück bei einer Größe von über 600 m² bis 800 m² ist eine Grundfläche von maximal 180 m² pro bauliche Anlage zulässig

– Je Baugrundstück bei einer Größe von über 800 m² ist eine Grundfläche von maximal 210 m² pro bauliche Anlage zulässig.
[…]

10. Höhe baulicher Anlagen / Traufhöhe / Anzahl Vollgeschosse

Gemäß § 16 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO wird die Höhe der baulichen Anlagen auf 8,50 m und bei bestehenden zweigeschossigen Hotelgebäuden auf 11,00 m begrenzt. […]

Zulässigerweise errichtete II-geschossige Hotelgebäude dürfen auch wieder zweigeschossig errichtet werden.“

Mit ihrem am 21. Juni 2019 eingegangenen Normenkontrollantrag macht die Antragstellerin geltend: Ihr Antrag sei zulässig, da die Verpflichtung zur Schaffung einer Dauerwohnung sie unverhältnismäßig in ihrem Eigentumsrecht beeinträchtige. Eine gesetzliche Grundlage, wonach die Antragsgegnerin im Sondergebiet „Tourismus / Ortsmitte“ die Schaffung und Nutzung neuer Unterkünfte für die Gästebeherbergung ab einer Größe von 120 qm nur im räumlichen Zusammenhang mit der Schaffung mindestens einer Dauerwohnung für zulässig erachte, gebe es nicht. Die Antragsgegnerin könne auch nicht die gesamte Insel als „Sondergebiet“ festlegen; zudem müsse das Sondergebiet sich von den Baugebieten nach den §§ 2 – 10 BauNVO wesentlich unterscheiden. Im Übrigen sei der Plan rechtswidrig, weil die Antragsgegnerin das Konfliktpotential des Nebeneinanders von Dauer- und Ferienwohnen nicht hinreichend abgewogen habe. Die Vorgaben zu den Flächenverhältnissen seien in sich widersprüchlich. Für die Schaffung von Dauerwohnraum bestehe auch keine Notwendigkeit, da die Antragsgegnerin jüngst den Bebauungsplan „Achter’d Diek“ erlassen habe. Der Plan verletze zudem das Zitiergebot aus Art. 34 [gemeint: 43] Abs. 2 Satz 1 NV.

Die Antragstellerin beantragt,

den Bebauungsplan „Dorf – Teil A“ der Antragsgegnerin vom 5. Juli 2018 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie hält den Antrag für unzulässig, da der Antragstellerin die Antragsbefugnis, jedenfalls aber das Rechtsschutzbedürfnis fehle. Die ihr genehmigte Nutzung stehe im Einklang mit den Festsetzungen des angegriffenen Bebauungsplans; die abweichende tatsächliche Nutzung sei bereits formell illegal. Sie sei auch ohne den angegriffenen Bebauungsplan nicht genehmigungsfähig, da der dann geltende Plan 8C „Ortsmitte – West“ weder zwei Häuser auf dem Grundstück noch eine Ferienwohnungsnutzung zulasse. Zudem stehe ihre Erhaltungssatzung der Umwandlung der Dauer- in eine Ferienwohnung entgegen. Der Antrag sei auch unbegründet. § 11 Abs. 1 BauNVO bilde eine taugliche Rechtsgrundlage für die Festsetzung von Unterkünften für die Gästebeherbergung nur im räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit der Schaffung von mindestens einer Dauerwohnung; das habe das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 18. Oktober 2017 – 4 C 5.16 -, Rn. 13, entschieden. Auch ein Abwägungsfehler liege insoweit nicht vor. Das bereits vorhandene Nebeneinander von Wohnen und Ferienwohnen führe im Plangebiet nicht zu Nutzungskonflikten. Die mit dem Plan verfolgte Stärkung des Dauerwohnens sei ein legitimes Anliegen. Im Übrigen seien etwaige Mängel des Plans heilbar.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

I.

Er ist zulässig, insbesondere fehlt der Antragstellerin weder die erforderliche Antragsbefugnis noch das Rechtsschutzbedürfnis. Der angegriffene Bebauungsplan beschränkt jedenfalls nach der im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung zugrunde zu legenden Lesart der Antragsgegnerin und des Landkreises Wittmund die bauliche Ausnutzbarkeit des Grundstücks der Antragstellerin und damit deren Eigentum in verschiedener Weise. Das gilt insbesondere für ihr unmittelbares Ziel, die bisher als Dauerwohnung genehmigte Wohneinheit legal als Ferienwohnung nutzen zu können. Der Umstand, dass sie die bisherige Baugenehmigung selbst beantragt hat, hindert sie nicht, für die Zukunft eine Genehmigung für eine andere Nutzung zu beantragen.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist nicht nach jeder denkbaren Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass nach den Festsetzungen des Bebauungsplans 8C „Ortsmitte – West“ eine solche Nutzungsänderung zulässig wäre. Diese ließen u.a. Betriebe des Beherbergungsgewerbes zu. Zwar unterfielen Ferienhäuser bzw. -wohnungen diesem Begriff in der Terminologie der BauNVO bis 2017 nicht; die Nutzung war jedoch in einem Sondergebiet festgesetzt, in dem die Antragsgegnerin die Befugnis hatte, eigene Begrifflichkeiten zu verwenden. Der Umstand, dass der Landkreis Wittmund 2008 fünf Ferienwohnungen auf dem Grundstück genehmigt hatte, zeigt, dass eine Lesart der Sondergebietsfestsetzung, die auch Ferienwohnungen als Beherbergungsbetriebe ansieht, zumindest vertretbar ist (vgl. zum Ganzen Senatsurt. v. 21.4.2021 – 1 KN 156/18 -, juris Rn. 23). Auch hinsichtlich der Bauweise stünde der Bebauungsplan Nr. 8C dem Anliegen einer Nutzungsänderung entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht entgegen. Dass er nur Einzel- und Doppelhausbebauung zulässt, schließt die Bebauung mit Zweifamilienhäusern bzw. zwei Häusern auf einem Grundstück nicht aus, soweit diese seitlichen Grenzabstand halten (vgl. Senatsurt. v. 8.12.1995 – 1 L 3209/94 -, juris Rn. 7 ff.).

Die Möglichkeit einer Legalisierung der Nutzung aller Wohneinheiten auf dem Antragstellergrundstück als Ferienwohnungen ist schließlich nicht aufgrund der Erhaltungssatzung der Antragsgegnerin nach jeder denkbaren Sichtweise ausgeschlossen. Zum einen ist die Wirksamkeit dieser Satzung zweifelhaft. So stellt diese – in je unterschiedlichen Geltungsbereichen – sowohl auf die Erhaltungsgründe des Erhalts der vorhandenen Bevölkerungsstruktur (§ 2 Abs. 1), als auch des Ortsbilderhalts (§ 2 Abs. 2) ab. Nach § 3 Satz 1 sieht sie einen Genehmigungsvorbehalt in beiden Geltungsbereichen für den Rückbau, die Änderung, die Nutzungsänderung sowie die Errichtung baulicher Anlagen vor. § 172 Abs. 1 Satz 2 BauGB sieht einen Genehmigungsvorbehalt für die Errichtung baulicher Anlagen jedoch nur vor, soweit die Satzung den Ortsbilderhalt zum Ziel hat, nicht hingegen zum Erhalt der vorhandenen Bevölkerungsstruktur. Welche Folgen dies für die Gesamtwirksamkeit der Satzung hat, ist im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung des vorliegenden Normenkontrollantrags nicht abschließend zu klären. Zum anderen bedürfte die Frage, ob das Anliegen der Antragstellerin, eine zwar genehmigungswidrige, aber seit Errichtung der Gebäude faktisch durchgehend ausgeübte Nutzung zu legalisieren, überhaupt dem Tatbestand der genehmigungspflichtigen Nutzungsänderung i.S.d. Erhaltungssatzung unterfällt, vertiefter, auf Zulässigkeitsebene nicht zu leistender Erwägungen.

II.

Der Normenkontrollantrag ist begründet. Der Bebauungsplan „Dorf – Teil A“ der Antragsgegnerin ist unwirksam.

1.

Der Plan wurde nicht, wie § 11 Abs. 1 Satz 1 NKomVG es erfordert, vor der Bekanntmachung vom Bürgermeister der Antragsgegnerin unterzeichnet (vgl. zu diesem Erfordernis einer Ausfertigung u.a. Senatsurt. v. 11.12.2018 – 1 KN 185/16 -, BauR 2019, 613 = juris Rn. 28; Senatsbeschl. v. 25.2.2014 – 1 MN 245/13 -, BauR 2014, 2029 = juris Rn. 31 m.w.N.). Dieser Mangel ist auch ohne entsprechende Rüge der Antragstellerin beachtlich.

2.

Mit Blick auf die Möglichkeit einer Heilung des vorstehenden Mangels, der allerdings allein bereits den Unwirksamkeitsausspruch tragen würde, weist der Senat darauf hin, dass der Plan auch inhaltlich verschiedenen Einwänden ausgesetzt ist, die ebenfalls zu seiner Unwirksamkeit führen würden.

a)

Es ist sehr fraglich, ob mit einer dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz genügenden Eindeutigkeit erkennbar ist, in welchen Baugebieten die textlichen Festsetzungen (nachfolgend: TF) Nrn. 3.1 und 3.2 zur Anwendung kommen sollen. In verschiedenen textlichen Festsetzungen wird ausdrücklich auf diese Festsetzungen Bezug genommen, was darauf hindeuten könnte, dass sie lediglich in den betreffenden Gebieten gelten sollen. Allerdings sind diese Bezugnahmen weitgehend sinnlos, weil sie stets als Definition der Dauerwohnung erfolgen, die in TF Nrn. 3.1 und 3.2 aber nicht definiert wird. Der in der mündlichen Verhandlung und auch in den letzten Schriftsätzen zum Ausdruck gebrachten Regelungsintention der Antragsgegnerin entsprach es offenbar, die Nrn. 3.1 und 3.2 als „vor die Klammer gezogene“ Artfestsetzung, die in allen Baugebieten gelten solle, zu verstehen. Dies steht allerdings im Widerspruch dazu, dass bei verschiedenen – aber nicht allen – Festsetzungen zu konkreten Baugebieten diese Festsetzungen wörtlich oder mit leichten Abwandlungen wiederholt werden (TF Nrn. 4, 5.2, 6.1, nicht aber TF Nrn. 5.1, 6.2, 6.3). Auch der Planbegründung lässt sich die Regelungsintention, die Koppelung des Ferienwohnens an die Bereitstellung von Dauerwohnraum in allen, nicht nur in den Gebieten TF Nrn. 4, 5.2 und 6.1 – ungeachtet der im Folgenden noch zu behandelnden Frage, worin die Rechtsgrundlage für eine derartige Regelung liegen könnte – vorzuschreiben, nicht hinreichend eindeutig entnehmen.

b)

Unzulässig sind in jedem Fall die in TF Nrn. 3.2, 5.2 enthaltenen Vorgaben für das Baugenehmigungsverfahren. Dieses ist abschließend in der Niedersächsischen Bauordnung und den dazu ergangenen Rechtsverordnungen geregelt; für eine Modifikation durch Bebauungsplan fehlt die erforderliche Rechtsgrundlage.

c)

Die Regelung zur Koppelung der Schaffung und Nutzung neuer Unterkünfte für die Gästebeherbergung an die Schaffung von Dauerwohnraum in TF Nr. 4 Satz 5 ist unwirksam; gleiches würde gelten, wenn sich eine entsprechende Festsetzung für die Allgemeinen Wohngebiete (zusätzlich) aus TF Nrn. 3.1, 3.2 ergeben sollte. Eine derartige Festsetzungsmöglichkeit ist weder in § 4, noch in § 1 BauNVO oder anderswo vorgesehen. Vielmehr zeigt gerade § 4a Abs. 4 Nr. 2 BauNVO, dass Festsetzungen zu einem Mindestwohnanteil in Gebäuden einer besonderen Ermächtigungsgrundlage bedürfen. Die Antragsgegnerin beansprucht hier ein Festsetzungserfindungsrecht, das ihr angesichts des in § 9 BauGB i.V.m. der BauNVO verankerten Typenzwangs nicht zusteht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.1.1995 – 4 NB 48.93 -, NVwZ 1995, 351 = juris Rn. 19 m.w.N.).

Voraussichtlich unbedenklich dürfte die Beschränkung der Zulässigkeit von Wohngebäuden auf Wohngebäude „mit Dauerwohnungen“ sein. Diese dürfte als Ausschluss von Zweitwohnungen, einer sonst im Allgemeinen Wohngebiet allgemein zulässigen Art der Nutzung, zu verstehen sein und als solcher von § 1 Abs. 9 i.V.m. Abs. 5 BauNVO gedeckt sein (zur Ausschlussmöglichkeit im Sondergebiet Senatsurt. v. 18.9.2014 – 1 KN 123/12 -, BauR 2015, 452 = juris Rn. 29 ff.). Eine ausdrückliche diesbezügliche Festsetzung unter Angabe der Rechtsgrundlage wäre allerdings wünschenswert.

d)

Die Regelung zur Koppelung des Ferienwohnens an das Dauerwohnen im Besonderen Wohngebiet II (TF Nr. 5.2) und – soweit die TF Nrn. 3.1, 3.2 für dieses Geltung beanspruchen – auch im Besonderen Wohngebiet I (TF Nr. 5.1) entbehrt in ihrer konkreten Form ebenfalls der nötigen Rechtsgrundlage. Auch für das Besondere Wohngebiet gilt der Typenzwang der BauNVO. Die Gemeinde muss sich der in § 4a BauNVO, ggf. in Verbindung mit § 1 BauNVO, dessen Abs. 5 und 9 auch im Besonderen Wohngebiet beispielsweise den Ausschluss von Zweitwohnungen rechtfertigen dürften, vorgesehenen Festsetzungsmöglichkeiten bedienen. Abweichend von den Regelungen zum Allgemeinen Wohngebiet sieht § 4a Abs. 4 BauNVO für das Besondere Wohngebiet zwei Möglichkeiten, aber auch nur diese, zur Stärkung des Wohnens vor: die Festsetzung, dass oberhalb eines bestimmten Geschosses nur Wohnungen zulässig sind, und die Festsetzung entweder einer für Wohnungen reservierten Mindestgeschossfläche oder eines für Wohnungen reservierten Geschossflächenanteils. Dem genügt die Festsetzung der Antragsgegnerin insoweit nicht, als sie – erstens – eine Mindestwohnfläche je Wohnung statt einer Mindestgesamtwohnfläche festgesetzt, – zweitens – an einen in TF Nr. 2 selbst definierten Wohnflächenbegriff statt an den in der BauNVO verwendeten Begriff der Geschossfläche angeknüpft und – drittens – die Koppelung grundstücks- statt gebäudebezogen vorgenommen hat. Hinsichtlich der Vorgaben für das Genehmigungsverfahren wird auf die Ausführungen unter (b) verwiesen. Ob Festsetzungen nach § 4a Abs. 4 Nr. 2 BauNVO vom Erreichen einer bestimmten Größe nicht zu Wohnzwecken genutzter Fläche – hier 120 m² Fläche für die Gästebeherbergung – abhängig gemacht werden können, lässt der Senat offen.

e)

Von den eingangs bezeichneten Bestimmtheitszweifeln abgesehen hat der Senat demgegenüber keine grundsätzlichen Bedenken dagegen, eine TF Nr. 3.1 vergleichbare Regelung für Sondergebiete nach § 11 BauNVO wie die hier in TF Nr. 6 festgesetzten Sondergebiete „Tourismus / Ortsmitte“ und „Wohnen / Ferienwohnen“ zu treffen. Bei der Ausgestaltung eines Sonstigen Sondergebietes ist der Plangeber freier als bei derjenigen eines Baugebietes, für das die BauNVO selbst den Nutzungskanon und – über § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO – dessen Modifikationsmöglichkeiten vorgibt. Entscheidend ist lediglich, dass die Festsetzungen solche der Art der baulichen Nutzung bleiben und sich im Rahmen der von der Gemeinde gewählten Zweckbestimmung des Sondergebiets halten. Gemessen daran sind zumindest Festsetzungen, wie sie der Gesetzgeber in § 4a Abs. 4 BauNVO für das Besondere Wohngebiet erlaubt, zulässig, aber nicht – worauf § 11 Abs. 2 Satz 2 BauNVO mit der ausdrücklichen Nennung des Dauerwohnens hindeutet – zwingend nur diese. Namentlich das Anknüpfen an eine selbstdefinierte Wohn- statt an die Geschossfläche sowie die Vorgabe von Mindestwohnungsgrößen wären voraussichtlich zulässig.

Der Senat teilt auch die Bedenken der Antragstellerin gegen die Vorgehensweise der Antragsgegnerin, große Teile ihrer Ortslage als Sondergebiet festzusetzen, nicht. Einen allgemeinen Grundsatz, dass Sondergebiete nur einen untergeordneten Teil der überplanten Fläche eines Gemeindegebiets ausmachen dürfen, gibt es nicht. Entscheidend ist allein, ob die jeweilige Festsetzung städtebaulich gerechtfertigt ist. Möchte die Gemeinde in weiten Teilen ihres Siedlungsbereichs Gebiete eines in den §§ 4-9 BauNVO nicht abgebildeten Charakters schaffen und ist dies – etwa wegen einer starken touristischen Ausrichtung – städtebaulich sinnvoll, so kann sie dies über Sondergebietsfestsetzungen erreichen. Weiterhin keine Bedenken hat der Senat schließlich hinsichtlich einer Kombination von Wohnen und Ferienwohnen in einem Sondergebiet. Richtig ist zwar, dass Ferienwohnungen neben Wohnungen jedenfalls seit dem Inkrafttreten des § 13a BauNVO im Jahr 2017 in zahlreichen Baugebieten zugelassen werden können, sodass insofern kein Alleinstellungsmerkmal eines Sondergebietes (mehr) vorliegt. Das schließt es aber nicht aus, ein derartiges Nebeneinander auch zur Grundlage einer Sondergebietsfestsetzung zu erklären; dies folgt bereits aus der ausdrücklichen gesetzlichen Anordnung in § 11 Abs. 2 Satz 2 BauNVO, der eine Mischung von Ferienwohnen und Dauerwohnen in einem Sondergebiet ausdrücklich zulässt.

Unklar ist dem Senat allerdings, welche rechtliche Bedeutung die Differenzierung zwischen „Hauptnutzungen“ und „untergeordneten“ Nutzungen im Sonstigen Sondergebiet „Wohnen / Ferienwohnen“ haben soll. Die BauNVO kennt eine solche Differenzierung jedenfalls nicht; sie differenziert zwischen regelhaft und ausnahmsweise zulässigen Nutzungen und begrenzt die ersteren in einem Baugebiet lediglich noch über § 15 BauNVO. Die Festsetzung bedürfte, wenn sie überhaupt zulässig ist, näherer Erläuterung hinsichtlich der damit bezweckten Rechtsfolgen.

f)

Bedenken begegnet auch TF Nr. 10, soweit darin unterschiedliche Firsthöhen für bestehende zweigeschossige Hotelgebäude einerseits und sonstige bauliche Anlagen andererseits festgesetzt werden. Die Sonderregelung für Hotelgebäude dürfte so zu verstehen sein, dass damit nicht nur passiver Bestandsschutz deklaratorisch festgeschrieben, sondern auch die Errichtung eines Ersatzbaus zugelassen werden soll, soweit dieser weiter als Hotel genutzt wird. Für einen aktiven Bestandsschutz spricht auch Abs. 3 der TF Nr. 10, wonach zulässigerweise errichtete II-geschossige Hotelgebäude auch wieder zweigeschossig errichtet werden dürfen. Mit diesem Verständnis ist die Festsetzung allerdings unwirksam, da sich für Maßfestsetzungen in Abhängigkeit von der Art der baulichen Nutzung in der BauNVO, von einzelnen hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen, keine Rechtsgrundlage findet (Senatsurt. v. 21.3.2019 – 1 KN 9/17 -, BauR 2019, 1279 = juris Rn. 40).

g)

Entsprechendes gilt für die textlichen Festsetzung Nrn. 7 und 8 für inseltypische Veranden. „Inseltypische Veranden“ sind keine eigene Kategorie der BauNVO. Der Senat lässt offen, welche Rechtsnatur diejenigen Vorgaben in den genannten textlichen Festsetzungen haben, die sich auf Gebäudeteile beziehen, die nach Art, Maß, Bauweise und überbaubarer Grundstücksfläche nach den übrigen Festsetzungen des Bebauungsplans eigentlich zulässig wären, und ob für derartige Vorgaben in einem Bebauungsplan eine Rechtsgrundlage besteht. Eine unzulässige Koppelung von Art- und Maßfestsetzungen liegt jedenfalls insoweit vor, als die Festsetzung inseltypischer Veranden, deren Nutzungskanon in TF Nr. 8 Abs. 4 geregelt ist, Überschreitungen der in TF Nr. 9 festgesetzten Grundfläche sowie der Baugrenzen zugesteht, Gebäudeteilen mit anderer im jeweiligen Baugebiet zulässiger Nutzung jedoch nicht.

h)

Ob die hier getroffene gestaffelte Festsetzung der absoluten Grundflächengröße baulicher Anlagen in Abhängigkeit von der Grundstücksgröße auf § 16 Abs. 2 Nr. 1, 2. Var. BauNVO gestützt werden kann, ist zweifelhaft. Das BVerwG hat zu dieser Vorschrift ausgeführt (Urt. v. 14.6.2012 – 4 CN 5.10 -, BVerwGE 143, 192 = NVwZ 2012, 1404 = juris Rn. 10):

„Nach § 16 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO kann das Maß der baulichen Nutzung entweder durch die Grundflächenzahl oder die Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen bestimmt werden. Die durch eine absolute Quadratmeterzahl bestimmte Größe der Grundflächen ist nicht ausschließlich anlagenbezogen zu verstehen. § 16 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO erlaubt auch eine grundstücksbezogene Festsetzung, die je Baugrundstück eine bestimmte Größe – hier 150 qm – der Grundflächen der baulichen Anlagen zulässt. Dies verdeutlicht § 16 Abs. 5 BauNVO, der auf einzelne Grundstücke und Grundstücksteile Bezug nimmt. Auch Sinn und Zweck des § 16 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO bestätigen, dass das Baugrundstück, nicht seine Größe, einen zulässigen Bezugsrahmen darstellen kann. Mit der Größe der Grundflächen wird ein absolutes Maß festgesetzt, das nicht von der Größe des Baugrundstücks abhängig ist. Damit kann besser erreicht werden, dass auch bei größeren Grundstücken nur kleinere Baukörper zulässig sind, als dies etwa bei der Festsetzung der Grundflächenzahl der Fall wäre. Zielsetzung ist, eine übermäßige Nutzung zugunsten des Bodenschutzes zu vermeiden (Urteil vom 21. Oktober 2004 – BVerwG 4 C 3.04 – BVerwGE 122, 117 <124>). Folgerichtig begrenzt die Festsetzung einer Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen die Fläche auf einem Baugrundstück, die mit derartigen Anlagen überbaut werden darf. Unter welchen Voraussetzungen auch eine Festsetzung erfolgen kann, durch die die Größe der Grundflächen jeweils für mehrere bauliche Anlagen auf einem Baugrundstück unabhängig voneinander festgesetzt wird, beispielsweise in Verbindung mit der Ausweisung mehrerer Baufenster, bedarf in diesem Verfahren keiner Entscheidung.“

Diese Ausführungen könnten so zu verstehen sein, dass eine Festsetzung der Grundfläche abhängig von der Grundstücksgröße (also auch gestaffelt nach drei Grundstücksgrößen, wie hier) unzulässig ist. Die planende Gemeinde müsste sich danach entscheiden, ob es ihr um ein bestimmtes Verhältnis zwischen versiegelten und Freiflächen geht – dann muss sie sich der Grundflächenzahl bedienen – oder ob sie das Entstehen großer Baukörper verhindern möchte; für letzteres muss sie eine zulässige absolute Grundfläche der baulichen Anlagen, die für alle Grundstücke in einem bestimmten Bereich gleichermaßen gilt, festsetzen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10 (analog), 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.